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Sehr geehrte Damen und Herren,

aktuell sehen sich in einigen Regionen Bayerns Gemeinden einer Vielzahl von Wünschen zur Ansiedlung von Freiflächen-Photovoltaikanlagen im Außenbereich gegenüber. Das Staatsministerium des Innern hatte mit Schreiben vom 05.09.2003 Hinweise zur Behandlung großflächiger Photovoltaikanlagen im Außenbereich gegeben. Insbesondere die Tatsache, dass nicht mehr nur vereinzelt Freiflächen- Photovoltaikanlagen angesiedelt werden sollen und die Größe dieser Anlagen mittlerweile deutlich angewachsen ist, gibt Anlass, das Rundschreiben vom 05.09.2003 neu zufassen; dabei sind auch Änderungen im Landesplanungs- und Raumordnungsrecht zu berücksichtigen. In Abstimmung mit den Staatsministerien für Wirtschaft, Infrastruktur, Verkehr und Technologie, für Umwelt und Gesundheit sowie für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten geben wir zur bau- und landesplanungsrechtlichen Behandlung dieser Anlagen folgende Hinweise:

1. Erfordernis der Bauleitplanung, naturschutzrechtliche Eingriffsregelung und Einspeisevergütung
1.1 Erfordernis der Bauleitplanung Photovoltaikanlagen, die in das öffentliche Stromversorgungsnetz einspeisen, werden grundsätzlich nicht von den Privilegierungstatbeständen des § 35 Abs. 1 Baugesetzbuch (BauGB) erfasst. Auch eine bauplanungsrechtliche Zulässigkeit von Freiflächen-Photovoltaikanlagen als sonstige Vorhaben nach § 35 Abs. 2 BauGB wird jedenfalls in aller Regel ausscheiden, da regelmäßig eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange vorliegen wird. Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit von Freiflächen-Photovoltaikanlagen, die im Außenbereich als selbstständige Anlagen errichtet werden sollen, erfordert daher generell eine gemeindliche Bauleitplanung. Für die damit grundsätzlich erforderliche Aufstellung eines Bebauungsplans und die entsprechende Änderung des Flächennutzungsplans bietet sich für die Festsetzung bzw. Darstellung der Art der baulichen Nutzung ein sonstiges Sondergebiet im Sinn von § 11 Abs. 2 BauNVO an. Im Bebauungsplan – wobei sich für derartige Projekte insbesondere ein Vorhaben- und Erschließungsplan im Sinn von § 12 BauGB eignet – können dabei nähere Regelungen z. B. über die überbaubaren Grundstücksflächen, über Nebenanlagen (z.B. Einzäunung) und auch über gesetzlich notwendige Flächen und Maßnahmen zum Ausgleich im Zusammenhang mit der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung (vgl. § 9 Abs. 1a BauGB) getroffen werden. Bei der Ausweisung von Flächen für Photovoltaikanlagen und gesetzlich notwendiger Ausgleichsflächen sind die Belange der Land- und Forstwirtschaft insbesondere zu berücksichtigen. Auf die Aufstellung von Bauleitplänen besteht allerdings kein Rechtsanspruch (§ 1 Abs. 3 Satz 2 BauGB). Es obliegt daher in jedem Einzelfall der Entscheidung der für die Planung zuständigen Stadt oder Gemeinde, ein entsprechendes Verfahren einzuleiten oder nicht. In der Praxis geschieht dies auf Antrag eines Investors bzw. Grundstückeigentümers. Die Gemeinde ist aber an die Standortvorgaben nicht gebunden und sollte den Interessen des Betreibers stets auch gesamtheitliche Interessen gegenüberstellen. Eine Bauleitplanung sollte daher auch die Auswahlentscheidung für Standorte und Alternativen behandeln (vgl. hierzu nachfolgend i.e. die Hinweise unter Gl.-Nr. 2.5).
1.2 Einspeisevergütung Aus den Bestimmungen des Erneuerbare-Energien-Gesetzes (EEG) ergibt sich, dass eine Vergütungspflicht des Netzbetreibers für Strom aus einer Freiflächen- Photovoltaikanlage nur dann besteht, wenn die Anlage im Geltungsbereich eines Bebauungsplans errichtet wird und sich auf einer versiegelten Fläche, einer Konversionsfläche oder einer Grünfläche befindet, die zum Zeitpunkt des Beschlusses über die Aufstellung des Bebauungsplans in den drei vorangegangenen Jahren als Ackerland genutzt wurde (vgl. § 32 Abs. 2 und 3 EEG).
1.3 Naturschutzrechtliche Eingriffsregelung Im Rahmen der genannten Eingriffsregelung sind die Auswirkungen des Vorhabens auf die Schutzgüter Arten und Lebensräume, Wasser, Boden, Luft und Klima, Landschaftsbild und Erholung zu beschreiben und zu bewerten. Der Kompensationsbedarf ergibt sich aus der Basisfläche (= eingezäunte Fläche), multipliziert mit dem Kompensationsfaktor. Nicht zur Basisfläche gerechnet werden mindestens 5 m breite Grünstreifen/Biotopflächen innerhalb der Anlage, die z.B. insbesondere der optischen Gliederung dienen. Aufgrund der Ausschlusskriterien für ungeeignete Bereiche und dem Versiegelungs- bzw. Nutzungsgrad der Photovoltaikanlage liegt der Kompensationsfaktor im Regelfall bei 0,2. Eingriffsminimierende Maßnahmen sowohl innerhalb als auch außerhalb der Anlage können den Kompensationsfaktor auf bis zu 0,1 verringern. Dazu zählen die Verwendung von standortgemäßem, autochthonem Saat- und Pflanzgut sowie die Neuanlage von Biotopelementen in Verbindung mit einer sinnvollen Biotopvernetzung zur umgebenden Landschaft. Bei einer Eingrünung der Anlage insbesondere mit Gehölzen/Hecken ab 5 m Breite kann der Grünstreifen als Kompensationsmaßnahme anerkannt werden. Der Vorhabensträger hat eine Prüfung der Funktionserfüllung der Ausgleichsmaßnahme durchzuführen. Diese ist von der unteren Naturschutzbehörde abzunehmen. Bei der Errichtung von Photovoltaikanlagen sind größere Erdmassenbewegungen sowie Veränderungen der Oberflächenformen zu vermeiden. Bei der Einzäunung ist wegen der Durchgängigkeit für Tiere ein Mindestabstand von 15 cm vom Boden einzuhalten. Auf Zaunsockel ist zu verzichten. Falls auf eine Freiflächen- Beleuchtung der Anlage nicht verzichtet werden kann, sollen „insektenfreundliche“ Kaltstrahler eingesetzt werden. Das Grünland ist entweder zu mähen und das Grüngut zu entfernen (unter Verzicht auf Düngung und Pflanzenschutzmittel) oder es ist mit Schafen extensiv zu beweiden. Bei großen Anlagen ab einer Fläche von 15 ha kann, bezogen auf den jeweiligen Einzelfall und abhängig vom Landschaftsraum, zur Sicherstellung der Durchgängigkeit (Erholung) und Minderung der Zerschneidungswirkung eine Gliederung in kleinere Teilflächen erforderlich sein.


2. Anforderungen an die Bauleitplanung für Freiflächen-Photovoltaikanlagen, insbesondere Anpassung an die Ziele der Raumordnung

2.1 Anpassung an die Ziele der Raumordnung Die Bauleitpläne sind den Zielen der Raumordnung anzupassen (§ 1 Abs. 4 BauGB). Einschlägig bei Freiflächen-Photovoltaikanlagen können insbesondere die Ziele (Z) und Grundsätze (G) des Kapitels B VI – Nachhaltige Siedlungsentwicklung -, des Kapitels B V (3) – Energieversorgung – sowie des Kapitels B IV (2) – Landwirtschaft - im Landesentwicklungsprogramm Bayern – LEP (GVBl 2006, S. 471) sein: In Kapitel B VI können insbesondere folgende Ziele (Z) bzw. Grundsätze (G) zur Anwendung kommen: - „Die Zersiedelung der Landschaft soll verhindert werden. Neubauflächen sollen möglichst in Anbindung an geeignete Siedlungseinheiten ausgewiesen werden.“ (LEP B VI 1.1 Z) - „Besonders schützenswerte Landschaftsteile sollen grundsätzlich von einer Bebauung freigehalten werden. Dies gilt neben unter besonderem gesetzlichen Schutz stehenden Gebieten für o besonders bedeutende oder weithin einsehbare Landschaftsteile wie landschaftsprägende Höhenrücken, Kuppen und Hanglagen, und o Fluss- und Seeuferbereiche, die ökologisch oder für das Landschaftsbild wertvoll oder der Allgemeinheit für Erholungszwecke vorzubehalten sind.“ (LEP B VI 1.5 Z) - „Siedlungsgebiete und sonstige Vorhaben sind möglichst schonend in die Landschaft einzubinden.“ (LEP B VI 1.5 G) Im Kapitel B V (3) ist regelmäßig insbesondere folgender Grundsatz (G) einschlägig: „Es ist anzustreben, erneuerbare Energien - Wasserkraft, Biomasse, direkte und indirekte Sonnenenergienutzung, Windkraft und Geothermie - verstärkt zu erschließen und zu nutzen.“ (LEP B V 3.6 G) Aus dem Kapitel B IV (2) kann folgendes Ziel einschlägig sein: „Eine flächendeckende, vielfältige, nachhaltige Landwirtschaft soll erhalten werden, die die natürliche Ertragsfähigkeit des Bodens, den Schutz der natürlichen Ressourcen und die Erzeugung hochwertiger, gesundheitlich einwandfreier landwirtschaftlicher Produkte dauerhaft gewährleistet.“ (LEP B IV 2.1. Z)

Die nachfolgend dargestellten Handlungshinweise ergehen in einer Gesamtschau dieser Ziele bzw. Grundsätze. Im Einzelnen empfehlen wir folgende Prüfungsreihenfolge:

(1) Ist der vorgesehene Standort an eine „geeignete Siedlungseinheit“ angebunden? Das LEP verlangt im Regelfall die Anbindung von Neubauflächen an eine „geeignete Siedlungseinheit“. Von einer geeigneten Siedlungseinheit kann nur dann gesprochen werden, wenn im Verhältnis zur Größe der geplanten Photovoltaikanlage eine Bebauung von einigem Gewicht vorhanden ist. Eine vertretbare Größe ist dann noch gegeben, wenn die geplante Anlage sich der bestehenden Siedlung unterordnet. Im umgekehrten Fall würde die Siedlung als Anhängsel an die Photovoltaikanlage empfunden. Bei Photovoltaikanlagen, die sehr viel Fläche beanspruchen sollen, wird sich somit jedenfalls dann, wenn sie an kleine Siedlungseinheiten – etwa Weiler mit wenigen Häusern oder aber auch kleinere Ortsteile einer Gemeinde – angebunden werden sollen, die Frage nach der Eignung dieser Siedlungseinheit zur Anbindung stellen: Ein konkreter Schwellenwert lässt sich insoweit verallgemeinernd nicht bestimmen. Als Faustregel kann aber gelten: Eine „geeignete Siedlungseinheit“ wird regelmäßig in den Fällen nicht vorliegen, in denen die anzubindende Photovoltaikanlage deutlich mehr Fläche in Anspruch nimmt als die Siedlungseinheit, an die sie angebunden werden soll. Dagegen wird man regelmäßig nicht von einer geeigneten Siedlungseinheit sprechen können, wenn eine Anbindung lediglich an eine einzelne landwirtschaftliche Hofstelle, einen Weiler mit wenigen Anwesen oder an eine Splitterbebauung im Außenbereich vorgesehen ist. Als Anhaltspunkt kann die Darstellung im Flächennutzungsplan dienen. Bei der Frage der Eignung einer bestehenden Siedlungsfläche wird weiter die bauplanungsrechtliche Einstufung nach der Baunutzungsverordnung eine maßgebliche Rolle spielen. Eine Photovoltaikanlage ist letztlich eine gewerbliche Einrichtung, auch wenn sie damit nicht mit einem Gewerbegebiet gleichzusetzen ist. Viele Menschen empfinden die unmittelbare Nachbarschaft einer derartigen Anlage als insbesondere das Orts- und Landschaftsbild sowie die Erholungseignung störend. Im Regelfall dürfte eine Anbindung von Photovoltaikanlagen an Wohngebiete zwar planungsrechtlich nicht ausgeschlossen sein, in Abwägung mit anderen Belangen der Siedlungsentwicklung dürfte es jedoch zweckmäßiger sein, Photovoltaikanlagen vorrangig an Misch-, Dorf-, Industrie-, Gewerbe- oder geeignete Sondergebiete anzubinden. Höchst vorsorglich weisen wir daraufhin, dass etwa ein Sondergebiet Photovoltaik für die Anbindung anderer Bauflächen nicht geeignet ist.

(2) Falls keine Anbindung an eine geeignete Siedlungseinheit vorliegt: Handelt es sich um einen „vorbelasteten Standort“? Kann die Gemeinde nach Prüfung von Standortalternativen das Fehlen städtebaulich geeigneter angebundener Standorte nachweisen, erscheinen unter dem Vorbehalt einer sorgfältigen Prüfung des Einzelfalls grundsätzlich auch solche Standorte mit den Schutzgütern einer nachhaltigen Siedlungsentwicklung vereinbar, bei denen bereits Vorbelastungen des Landschaftsbildes bestehen. Dies kann beispielsweise der Fall sein bei brachliegenden, ehemals baulich genutzten Flächen und Konversionsflächen, soweit diese keinen besonderen naturschutzfachlichen Wert besitzen, Flächen im räumlichen Zusammenhang mit großen Gewerbebetrieben, Deponien oder großen Windkraftanlagen im Außenbereich. Grundsätzlich geeignet erscheinen auch ehemalige Abbauflächen von Rohstoffen, soweit hier nicht Auflagen zur Nachfolgenutzung und Rekultivierung entgegenstehen oder einer natürlichen Sukzession der Vorzug zu geben ist.

(3) Falls ein nicht angebundener Standort ohne Vorbelastung vorliegt, so gilt: Ein von Siedlungseinheiten abgesetzter Standort ohne Vorbelastung ist mit den Zielen des LEP nur dann vereinbar, wenn
(a) geeignete angebundene oder vorbelastete Standorte (nachweislich als Ergebnis einer nicht von Eigentumsverhältnissen abhängigen Alternativenprüfung) nicht vorhanden sind, und
(b) der jeweilige Standort im Einzelfall sonstige öffentliche Belange nicht beeinträchtigt.
Für Kriterium (b) – Beeinträchtigung sonstiger öffentlicher Belange im Einzelfall – ist von wesentlicher Bedeutung, ob dem geplanten Standort ein besonderer naturschutzfachlicher Wert zukommt; insoweit kommt der Stellungnahme der Naturschutzbehörden erhebliche Bedeutung zu. Erste Anhaltspunkte – insbesondere aus naturschutzfachlicher Sicht - kann insoweit das als Anlage beigefügte Verzeichnis geben, in dem die Gebiete aufgelistet sind, die im Regelfall als Standorte für die Errichtung von Photovoltaikanlage entweder nicht geeignet (ausschließende Kriterien) oder nur bedingt geeignet (Restriktionsgebiete; einschränkende Kriterien) sind. Ein wesentlicher Gesichtspunkt für die Beurteilung der Beeinträchtigung des Landschaftsbildes oder sonstiger öffentlicher Belange ist auch die optische Fernwirkung der Anlage:
- Insoweit gilt es zunächst das o.a. LEP-Ziel B VI 1.5 zu beachten, wonach insbesondere landschaftsprägende Höhenrücken, Kuppen und Hanglagen von Bebauung freizuhalten sind.
- Im Übrigen können Photovoltaikanlagen ihre Umgebung in Abhängigkeit von konstruktiver Ausführung und dem jeweiligen Standort mehr oder weniger stark optisch beeinträchtigen. Bodennahe, flache Modulanlagen sind dabei in der Regel einfacher in die Umgebung einzubinden als hohe Aufständerungen oder gar eigens als Modulträger errichtete Gebäude. Insbesondere in den Morgen- und Abendstunden ergibt sich durch die steil aufragenden Elemente eine beträchtliche Fernwirkung. Im Rahmen der gemeindlichen Bebauungsplanung sind daher alle einschlägigen Festsetzungsmöglichkeiten (z.B. Höhe der Module, Abstände, freizuhaltende Flächen, Gliederung in Teilflächen, Grüngliederungen, Einzäunung, Art und Maß der Eingrünung etc.) zur Sicherung einer bestmöglichen Einfügung sorgfältig zu prüfen und ggf. einzusetzen.

Verallgemeinernd lässt sich feststellen, dass ein Standort ohne Anbindung an eine geeignete Siedlungseinheit dann in Frage kommen kann, wenn nach bauleitplanerischer Prüfung von Alternativstandorten eine Beeinträchtigung insbesondere der Schutzgüter der Ziele des Kapitels „Nachhaltige Siedlungsentwicklung“ unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Förderung erneuerbarer Energien nicht in gravierender Weise zu befürchten ist. Neben der Zulässigkeit des Standorts im Hinblick auf vorhandene Siedlungsstrukturen erfordert die Pflicht zur Anpassung an die Ziele der Raumordnung, dass der jeweilige Standort im Einzelfall sonstige öffentliche Belange, z.B. den Natur- und Bodenschutz, die Rohstoffsicherung oder die nachhaltige Landwirtschaft nicht beeinträchtigt. Es ist daher auch zu prüfen, ob Ziele und Grundsätze des LEP und der Regionalpläne aus anderen Fachbereichen einschlägig sind.

2.2 Sonstige Anforderungen an die Bauleitplanung Bauleitpläne für Freiflächen-Photovoltaikanlagen müssen im Übrigen auf einer sachgerechten Abwägung der betroffenen öffentlichen und privaten Belange (§ 1 Abs. 7 BauGB) beruhen und dürfen nicht in Widerspruch zu sonstigen öffentlich- rechtlichen Vorschriften (z.B. Verordnungen über Landschaftsschutzgebiete) stehen. ...

Quelle: http://www.stmi.bayern.de/imperia/md/content/stmi/bauen/rechtundtechnikundbauplanung/_baurecht/rundschreiben/photovoltaik.pdf

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